Assurance Chômage : l'affrontement entre gouvernement et syndicats

Les représentants des organisations syndicales et du ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Insertion se sont à nouveau retrouvés, jeudi 14 octobre 2021, dans la salle de contentieux du Conseil d’État pour le recours en référé suspension contre le décret du 29 septembre 2021. Ce texte acte l’entrée en vigueur de la réforme du SJR au 1er octobre dernier. Non-respect de l’ordonnance de suspension de juin dernier, divergences de vue sur la situation économique ou encore différences de traitement entre le traitement des entreprises et celui des chômeurs ont ainsi été débattus.




"Bis repetita placent". Une nouvelle fois, les organisations syndicales et les représentants du ministère du Travail se sont retrouvés dans la salle du contentieux du Conseil d'État pour s’affronter sur la réforme de l’assurance chômage décidée unilatéralement par l'exécutif, jeudi 14 octobre 2021. Si le décor reste le même que lors de l’audience publique en référé suspension du 10 juin dernier, cette nouvelle séance diffère sur certains points par rapport à celle de juin dernier.

En premier lieu, ce n’est plus le décret n°2021-346 du 30 mars 2021 relatif à l’assurance chômage qui est attaqué, mais le décret n°2021-1251 du 29 septembre 2021 fixant la date d’entrée en vigueur de certaines dispositions du régime d’assurance chômage. Ensuite, la composition des forces en présence a quelque peu évolué : cette fois-ci, la CFTC est présente aux côtés des autres organisations syndicales requérantes ; le DGEFP en personne, Bruno Lucas, se trouve sur le banc des représentants du gouvernement ; et Olivier Yeznikian a succédé à Anne Egerszegi en tant que juge des référés en charge du dossier.

"NE PAS FAIRE TABLE RASE" DES ÉPISODES PRÉCÉDENTS Si en ouverture de l’audience, ce dernier a demandé aux parties de bien "s’attacher à l’audience d’aujourd’hui", à savoir au décret de fin septembre, assez logiquement, les débats ont repris des éléments des épisodes précédents. "On ne part pas de rien et on ne peut pas faire table rase du passé comme le voudrait le gouvernement", indique d’emblée, Cédric Uzan-Sarano, l’avocat représentant l’Unsa. "Nous ne devrions pas être là à demander la suspension d’un décret qui donne effet à des dispositions suspendues [par l’ordonnance du 22 juin dernier]. Ce décret vide de sa portée, l’ordonnance de suspension qui court jusqu’au jugement au fond sur la légalité du décret du 30 mars", précise l’avocat.

Pour mémoire, le décret du 30 mars a été attaqué en référé et sur le fond. Seul la décision en référé a été rendue le 22 juin dernier, avec la suspension des nouvelles règles de calcul du SJR qui n’ont pas pu entrer en vigueur au 1er juillet dernier. Le jugement au fond ne devrait "pas trop tarder", explique le juge des référés, Olivier Yeznikian. Au moment de cette dernière audience, le gouvernement n'avait pas encore son dossier pour cette procédure ; il a jusqu'à midi, ce vendredi 15 octobre pour le faire. Devant cette situation, le gouvernement a pris un premier décret daté du 29 juin, maintenant les règles de calcul du SJR de la convention de 2017 jusqu’au 30 septembre. Puis, le ministère a pris un deuxième décret publié au JO le 30 septembre destiné à faire entrer en vigueur les nouvelles règles dès le lendemain ; c’est donc ce dernier texte qui est attaqué en référé et sur le fond, ce qui n’éteint pas la procédure au fond à l’encontre du décret de fin mars.


UN "PASSAGE EN FORCE" DÉNONCÉ PAR LES SYNDICATS Jean-Jacques Gatineau, l’avocat-conseil de la CFE-CGC, se dit "surpris qu’en dépit de l’ordonnance de suspension, un nouveau décret ait été pris, comme si elle n’existait pas", ajoutant que "le procédé n’est guère respectueux du Conseil d’État". "C’est désobligeant vis-à-vis du juge des référés", abonde Antoine Lyon-Caen, le conseil de la CGT, de la FSU et de l’Union syndicale Solidaires. En réponse, le directeur des affaires juridiques des ministères sociaux, Charles Touboul explique que "ce qui a été interdit, c’est l’entrée en vigueur de la réforme au 1er juillet".

Et d’ajouter que "rien n’a été fait en catimini". "C’est un faux débat, nous sommes face à un décret pris fin septembre, soit trois mois après la décision" du Conseil, ajoute le représentant des ministères sociaux. Cet argument ne convainc pas les parties requérantes qui considèrent que le gouvernement n’a pas attendu de voir si la situation économique s’était véritablement améliorée avant d’annoncer une entrée en vigueur au 1er octobre. "Garant de la séparation des pouvoirs", "le président de la République fait une déclaration – non pas un souhait ou un vœu — le 12 juillet en expliquant que la réforme s’appliquera au 1er octobre", rappelle Cédric Uzan-Sarano (Unsa). "Tout de suite, a été décidé de contourner la décision du Conseil d’État, c’est plus que fâcheux, c’est illégal", ajoute l’avocat.

Est posée la question de respect ou non de l’article L.524-1 du code la Justice administrative. En pratique, ce texte prévoit que "saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin". Pour les requérants, le gouvernement aurait dû saisir le juge des référés pour lui demander de mettre fin à la suspension, au regard des nouvelles données économiques qu’il avait en sa possession. Pour le représentant des ministères sociaux, c’est un non sujet, estimant qu’il était légitime de prendre un autre texte après avoir respecté "la période d’observation que la juge des référés nous demandait". Antoine Lyon-Caen (CGT) rebondit sur l’argument en demandant si "c’était au gouvernement de définir cette 'période d’observation raisonnable'", alors même qu’il a été initialement "déraisonnable", comme en témoigne la suspension actée dans l’ordonnance de référé du 22 juin.


DES DIVERGENCES AVEC LES OBJECTIFS ORIGINELS De son côté, l’avocat de la CFDT et de la CFTC, Olivier Coudray maintient son argument selon lequel la réforme décidée par le gouvernement n’est pas conforme au document de cadrage de septembre 2018. "Il faut un nouveau document, plus le temps s’écoule, plus il est obsolète. L’administration doit le respecter et il est acquis que ce n’est pas le cas", explique-t-il. Le recours des deux confédérations va plus loin, expliquant que les prévisions d’économie de la réforme dépassent allègrement les objectifs initiaux. Dans son document de cadrage, le gouvernement demandait aux partenaires sociaux d’aboutir à des économies comprises en 1 et 1,3 Md€ par an. Or, dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF 2022, l’exécutif prévoit "1,9 Md€ d’économies en 2022".

La suspension de l’entrée en vigueur a été justifiée à l’époque par le fait qu'"il ne [résultait] pas de l’instruction d’éléments suffisants permettant de considérer que les conditions du marché du travail [étaient] réunies pour atteindre l’objectif d’intérêt général poursuivi" et mettre en œuvre les nouvelles règles d’indemnisation moins favorables pour les demandeurs d’emploi ayant des parcours d’emploi fractionnés. Naturellement, cette nouvelle audience publique a été l’occasion de revenir sur l’état actuel du marché du travail. Et Bruno Lucas, le DGEFP, de décliner l’ensemble des statistiques positives publiées ces dernières semaines : taux de chômage à 8 % à la fin du 2e trimestre 2021, dynamique à la baisse du nombre de demandeurs d’emploi en catégorie A ou encore l’emploi salarié qui dépasse son niveau d’avant crise sanitaire fin juin dernier.


DOUTES SUR LA SOLIDITÉ DE L'AMÉLIORATION CONJONCTURELLE

Sans surprise, les plaignants ne partagent pas l’optimiste des pouvoirs publics. "Dans une période préélectorale, il est assez logique de faire croire que tout va bien dans le meilleur des mondes", déclare l’avocat de Force ouvrière, Thomas Haas. "Mais la situation de l’emploi reste incertaine", estime-t-il, faisant référence à une nouvelle note de l’OFCE qui prévoit une "hausse du chômage avec 45 000 demandeurs d’emploi supplémentaires, fin 2022". "Il faut prendre en compte que le taux de chômage dépend du comportement de la population qui revient sur le marché du travail", répond Bruno Lucas, le DGEFP.

De son côté, Jean-Jacques Gatineau (CFE-CGC) évoque la dernière étude du Crédoc qui pointe l’augmentation des "vulnérabilités" des Français suite à la crise sanitaire, considérant qu'"il n’y a aucune raison de prendre des dispositions qui vont précariser davantage encore" les salariés. "Nous sortons à peine du 'quoi qu’il en coûte'. Les données actuelles sont liées à la période où les pouvoirs publics ont injecté des centaines de milliards d’euros dans l’économie française", abonde Cédric Uzan-Sarano (Unsa), s’interrogeant sur la "fiabilité" et la pérennité de cette dynamique favorable.


TEMPORALITÉ DU BONUS-MALUS SECTORIEL Sur le fond du dossier, les débats ont aussi porté sur la réforme du SJR, la mise en œuvre du bonus-malus sectoriel et la temporalité de l’entrée en vigueur de ces mesures affichées comme complémentaires par l’exécutif. "On ne peut pas de manière pertinente, mettre en œuvre immédiatement le SJR, alors que le bonus-malus ne s’applique pas, et ce alors même que vous dites que les deux mesures vont de pair", souligne Cédric Uzan-Sarano (Unsa), s’adressant aux représentants du gouvernement. "La période d’observation marque le début de la mise en œuvre du bonus-malus", répond Bruno Lucas.

Rappelant que "la contribution du bonus-malus sera sollicitée au 1er septembre 2022" à partir de l’attitude des entreprises observée entre le 1er juillet 2021 et le 30 juin 2022, le juge des référés demande à l’administration "pendant cette période, qu’est-ce qui assure que les entreprises vont intégrer la règle du jeu" et revoir leurs pratiques ? Le DGEFP répond qu’après la publication de l’arrêté du 28 juin 2021 relatif aux secteurs d’activité et aux employeurs entrant dans le champ d’application du bonus-malus, le ministère a mis en œuvre un simulateur, a édité un "Questions-Réponses" et animé des réunions sectorielles pour informer les organisations patronales. "Certains réfléchissent à la réduction du recours aux emplois courts, comme Prism’emploi avec le développement des CDI intérimaires", ajoute le DGEFP.

L’avocat de la CGT, Antoine Lyon-Caen souligne que "jusqu’à juillet 2022, personne ne connaît le taux de rupture médian des secteurs concernés" permettant de comparer l’attitude des entreprises. "Il n’y aura pas d’effets incitatifs", avance-t-il, pointant par ailleurs que le dispositif s’éteindra à la fin de la période de carence, le 31 octobre 2022. "Les partenaires sociaux doivent reprendre la main, mais sur la base d’un document de cadrage qui leur sera soumis par le gouvernement", rappelle Charles Touboul. "Je ne dis pas que ces questions sont tranchées mais il est très vraisemblable qu’il n’y ait pas un changement radical de politique et que le dispositif a vocation à vivre au-delà" de la période de carence, précise le directeur des affaires juridiques des ministères sociaux qui enjambe les échéances électorales du printemps 2022.


CAPACITÉ DES CHÔMEURS À MODIFIER LEURS PRATIQUES

Du côté des demandeurs d’emploi, "quelle est leur capacité à faire évoluer leurs pratiques et à être en position de choisir et de changer d’employeur ?", interroge le juge des référés, soulignant le fait que "beaucoup de contrats courts se répètent dans le même secteur ou avec le même employeur". Sans surprise du côté des avocats des organisations syndicales, la réponse est qu’il n’y a pas, ou alors à la marge. "Les salariés ne sont pas les acteurs dominants du marché du travail", résume ainsi Antoine Lyon-Caen (CGT).

De son côté, le DGEFP, Bruno Lucas répond que "ce qui a changé depuis trois mois, c’est qu’il y a une offre de contrats plus durables qui permet de sortir de la situation dans laquelle certains sont installés", pointant notamment le fait que les entreprises ayant le plus pâti de la crise sanitaire rencontrent actuellement des difficultés de recrutement. Relancé par le juge des référés sur l’action du gouvernement en direction des demandeurs d’emploi, le DGEFP détaille le récent plan annoncé en faveur des demandeurs d’emploi de longue durée.


ENTREPRISES ET CHÔMEURS TRAITÉS DIFFÉREMMENT "D’un côté, on a un discours gouvernemental qui parle de responsabilisation des entreprises et de l’autre, il y a un décret qui pénalise immédiatement les demandeurs d’emploi", revient Cédric Uzan-Sarano (Unsa), voyant là "un hiatus considérable". Présente à l’audience, la vice-présidente CFDT de l’Unédic, Patricia Ferrand pointe une différence de traitement entre ce qui est appliqué aux entreprises et ce qui est appliqué aux demandeurs d’emploi. Alors que les entreprises bénéficient d’une période d’observation leur permettant d’adapter leurs pratiques, pour les demandeurs d’emploi, "le calcul du SJR se fait en fonction des périodes d’emploi et de non-emploi des années précédentes" à l’entrée en vigueur au 1er octobre. "Il n’y a pas de période d’observation pour les salariés", abonde l’avocat de la CFE-CGC, Jean-Jacques Gatineau.

En clôture de la séance publique, le juge des référés, Olivier Yeznikian, indique que la décision sera "rendue la semaine prochaine".


Sources : AEF

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